今年以來，PPP市場都在等待一只靴子的落地——“清庫大限”。
 
      2017年11月10日，財政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)(以下簡稱“92號文”)表明要“防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險增量”，要求“各省級財政部門應(yīng)于2018年3月31日前完成本地區(qū)項目管理庫集中清理工作”。
 
      4月27日，財政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會資本合作(PPP)示范項目規(guī)范管理的通知》(以下簡稱“《通知》”)，據(jù)統(tǒng)計有84個示范項目發(fā)生變動，其中30個同時移出項目庫和示范項目名單，在前三批697個示范項目中占比約4.3%;54個調(diào)出示范項目名單，占比約7.7% 。
 
      經(jīng)過4年努力，中國的PPP改革取得了預(yù)期成果，形成了一個統(tǒng)一的大市場，落地了一大批支持轉(zhuǎn)型發(fā)展和民生保障的項目。但2017年以后頻繁的政策出臺和相關(guān)部委的嚴(yán)監(jiān)管措施“組合拳”讓各方對PPP模式的發(fā)展心存疑慮，PPP是被叫停了嗎?出庫后的項目怎么辦?2018年P(guān)PP有什么新動作?《中國經(jīng)濟(jì)周刊》在第一時間采訪業(yè)內(nèi)專業(yè)人士深度解密最受關(guān)注的五大問題。
 
PPP項目被叫停了嗎?
 
      今年以來市場關(guān)于PPP項目被叫停，又或是某省份PPP項目全線停工的消息持續(xù)傳出。一時間，有部分從業(yè)者發(fā)表了對于未來PPP走勢悲觀的觀點。
 
      《中國經(jīng)濟(jì)周刊》從財政部PPP中心獲悉，中央層面從未有過否定或者叫停PPP項目的官方表態(tài)?，F(xiàn)階段存在的問題是發(fā)展中的問題，要敢于直面問題和矛盾，按照十九大整體部署精神和要求，提高規(guī)矩意識，維護(hù)市場秩序，強(qiáng)化管理，嚴(yán)控風(fēng)險，保證PPP改革事業(yè)可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。
 
      國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、中國科學(xué)院大學(xué)中國PPP研究中心主任孟春告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，全國財政系統(tǒng)下大力氣對前三批PPP示范項目進(jìn)行核查，貫徹落實了嚴(yán)監(jiān)管、防風(fēng)險的工作重點，并重點關(guān)注項目主體是否合規(guī)、采購程序是否到位、資本金管理是否合法等問題，體現(xiàn)了政府推動PPP長期向好而面對短期陣痛的改革決心，也體現(xiàn)了各方為PPP模式正本清源、實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展而正視問題、迎難而上并奪取最終勝利的信心，有利于及時發(fā)現(xiàn)問題、糾正問題，優(yōu)化PPP項目管理，促進(jìn)PPP規(guī)范高質(zhì)量發(fā)展。
 
      事實上不僅PPP工作沒有被叫停，今年以來國家層面對于PPP的規(guī)范發(fā)展也在有序進(jìn)行之中，其中就包括備受矚目的PPP立法。
 
      3月14日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)國務(wù)院2018年立法工作計劃的通知》(國辦發(fā)〔2018〕14號)中明確 “提請全國人大常委會審議基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例(國務(wù)院法制辦、國家發(fā)展改革委、財政部起草)”。
 
      PPP模式在我國推廣30余年，停留在部門層面的規(guī)章無法滿足市場需求，國家從立法層面上對PPP發(fā)展做出統(tǒng)一規(guī)劃符合未來PPP高質(zhì)量發(fā)展的要求，但完善PPP制度建設(shè)的征程，各方仍不遺余力地前行。
 
      4月14日，新華社發(fā)布《中共中央 國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》其中明確提出“創(chuàng)新投融資方式，規(guī)范運(yùn)用政府和社會資本合作(PPP)模式，引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和民生事業(yè)?！?br />  
      4月23日，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長肖捷在人民日報發(fā)表署名文章“深入推進(jìn)簡政放權(quán)”提到：“要最大限度減少政府對市場資源的直接配置”、“ 要著力解決當(dāng)前資源配置中存在的突出問題，從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革，完善市場體系，創(chuàng)新配置方式，更多引入市場機(jī)制和市場化手段”，并明確提出要“創(chuàng)新公共服務(wù)發(fā)展機(jī)制，探索政府與社會合作新方式，引導(dǎo)社會資本參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給?！?br />  
出庫的項目怎么辦?有無懲罰措施?
 
      92號文中明確提出要“確保整改到位”，對于逾期未完成清理工作的地區(qū)，由財政部PPP中心指導(dǎo)并督促其于30日內(nèi)完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，將暫停該地區(qū)新項目入庫直至整改完成。
 
      據(jù)悉，此次對示范項目的處理意見大致分為三類，第一類“退庫項目”既退庫也退示范，第二類“退示范項目”只退示范不退庫，第三類“整改項目”則保留在示范項目清單中，根據(jù)整改情況決定是否繼續(xù)保留在示范項目清單。
 
      根據(jù)《通知》，退庫項目30個，總投資額約為300.2億元，退示范項目54個，總投資額約為1584.8億元，限期整改項目89個，總投資額約為4817.9億元。
 
項目被清退后有什么懲罰措施?
 
      最直接的影響是原獲得財政部PPP獎補(bǔ)資金的項目需將獎補(bǔ)資金原數(shù)返還。另外由項目退庫產(chǎn)生的連帶影響，包括項目退庫后面臨的與銀行融資合同是否能繼續(xù)等問題將陸續(xù)呈現(xiàn)。
 
      國浩律師(北京)事務(wù)所資深合伙人王衛(wèi)東律師告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》從法律角度看，從示范庫退到項目管理庫，或者是要求整改的項目因為還在示范庫里，項目本身的PPP性質(zhì)并沒有發(fā)生改變，所以原來雙方簽署的PPP合同應(yīng)當(dāng)持續(xù)有效，政府與社會資本合作的基礎(chǔ)并不會有實質(zhì)性變化。對于調(diào)出項目管理庫的項目，因為從根本上否定了其作為PPP存在的基礎(chǔ)，會涉及到合同的變更與解除等問題。
 
      “至于由此而引發(fā)的該類合同的變更與解除，究竟屬于無效合同還是屬于可撤銷合同的范圍，違約責(zé)任由誰來承擔(dān)，要基于合同本身的約定，以及某個項目本身所引致前述變化的具體原因來判定由誰的過錯導(dǎo)致合同無法履行。比如92號文明確規(guī)定的不適宜采用PPP模式實施的、未建立按效付費(fèi)機(jī)制、變相BT、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保等情形。” 王衛(wèi)東說，“由于退庫，雙方解除合同所導(dǎo)致的損失是民事責(zé)任，比如投資已經(jīng)發(fā)生、工程干了一半、已發(fā)生的銀行貸款等，由誰來賠償，也是要每一個個案去分析，以厘清究竟是社會資本的問題、還是政府的原因，或是雙方均有相應(yīng)的責(zé)任?！?br />  
      中央財經(jīng)大學(xué)PPP治理研究院院長曹富國告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，業(yè)內(nèi)所謂的“清庫”工作，實際上是PPP在經(jīng)歷了爆發(fā)性增長之后的一次回顧和體檢工作?！扒鍘臁惫ぷ鞅砻鳎赫邔用嬷铝τ谝?guī)范和可持續(xù)發(fā)展的決心是毫不含糊的，即使是示范項目也不能例外?！扒鍘臁苯Y(jié)果也向PPP市場各方發(fā)出追求“真PPP”的強(qiáng)有力的積極信號。
 
      “在新時代的背景下，PPP事業(yè)將堅定不移地實現(xiàn)從數(shù)量增長向質(zhì)量增長的升華。每一個PPP項目都將會是一個良好實踐。對那些堅持初心、有情懷的PPP從業(yè)者而言，真正的PPP的春天來到了。”曹富國說。
 
出庫的項目，整改之后還能重新入庫嗎?
 
     《中國經(jīng)濟(jì)周刊》從財政部PPP中心獲悉，若項目能按照最新政策精神和要求規(guī)范推進(jìn)，鼓勵重新申報入庫，本次核查清理工作本著示范項目“能進(jìn)能出”、動態(tài)調(diào)整的精神，根據(jù)PPP項目實際推進(jìn)情況，遵循市場機(jī)制“優(yōu)勝劣汰”的法則，將部分暫時無法推進(jìn)、不適宜繼續(xù)采用PPP模式的項目調(diào)出庫，一方面讓項目選擇真正合適的模式推進(jìn)，一方面為更優(yōu)質(zhì)、更有需要的項目入庫提供更多空間;建議退出示范的項目主要由于落地進(jìn)程較緩慢。出庫、退示范后如果能規(guī)范推進(jìn)，順利落地，可重新申請入庫，或申報未來的示范項目計劃。
 
      對于整改項目，本著“治病救人”原則，會跟蹤項目整改情況，與地方合力解決問題，推進(jìn)項目整改進(jìn)程，督導(dǎo)其按期完成整改。
 
      “PPP項目庫的管理一直是一個動態(tài)的管理，入庫本身并不是像市場準(zhǔn)入那樣是一種行政許可行為，PPP信息平臺項目庫的管理是動態(tài)管理，入庫的PPP項目全生命周期都要符合PPP的實施要件;從信息平臺本身的管理制度角度看，對于不合規(guī)的項目，在其不符合要求的情況下，投資方與地方政府要么整改，要么退庫。什么時候發(fā)現(xiàn)這種情況，什么時候就可以退庫，這是一種可以追溯的機(jī)制。”王衛(wèi)東說。
 
      北京大學(xué)PPP研究中心副主任兼秘書長鄧冰告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，本輪PPP項目清庫趨于理性且達(dá)到了預(yù)期的“正本清源”的效果，有利于推動PPP后續(xù)的良性發(fā)展和健康可持續(xù)推廣。
 
      “本次項目庫集中清理結(jié)果應(yīng)該不會出現(xiàn)市場上猜測的‘踩踏’現(xiàn)象，可以說明總體項目質(zhì)量穩(wěn)定，對于發(fā)展4年多、一個10萬億級的市場，屬于正常的‘次品率’范疇?！编嚤f。 鄧冰表示，從基層調(diào)研的情況看，有部分PPP項目確實不符合規(guī)范要求，存在明顯的瑕疵和硬傷，至今仍然無法執(zhí)行、難以落地，政府和社會資本方都已騎虎難下，這類項目是必須要清理的。同時，部分省份的地方債務(wù)風(fēng)險較大，在防風(fēng)險和促發(fā)展的選擇上，采取較為謹(jǐn)慎的策略，暫停一批、調(diào)減一批、壓減一批，從主觀上對項目庫的清理加大了力度，這種情況也符合地方實際，可以理解。
 
為什么要入庫?入庫有什么優(yōu)勢?
 
      截至2018年2月末，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫(收錄處于準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交階段的項目)共有PPP項目7,378個，總投資額約113,187億元，覆蓋31個省(自治區(qū)、直轄市)及新疆兵團(tuán)和19個行業(yè)領(lǐng)域。前三批國家PPP示范項目為697個。
 
      多位業(yè)內(nèi)人士向記者表示，入庫幾乎已經(jīng)成了商業(yè)銀行發(fā)放貸款的“硬性”指標(biāo)，而成為示范項目不僅是可以獲得財政部給予的300萬、500萬、800萬的獎勵，更重要的是示范項目的合規(guī)性和示范性幾乎成為了項目融資時最具含金量的認(rèn)證。
 
      王衛(wèi)東表示，PPP項目入庫行為本身對于金融機(jī)構(gòu)來說也有不同的意義，一種是項目入信息庫是表示投資人與地方政府均從主觀上認(rèn)知項目是符合行業(yè)主管部門對PPP的規(guī)范要求，并已經(jīng)在項目管理庫登記、備案，按照PPP項目進(jìn)行管理。在這種情況下，銀行才能考慮其項目不同于一般投資項目的特殊性，為項目安排相應(yīng)的符合PPP特點的融資。第二是如果經(jīng)過行業(yè)專家評審，進(jìn)了示范項目庫，從某種程度上對項目符合PPP規(guī)范性要求給予了一定程度的認(rèn)可，間接地對項目本身起到了增信的作用，銀行會相應(yīng)地認(rèn)為從合規(guī)性方面對于銀行的整體融資風(fēng)險起到一定的保障。
 
      “不過，金融機(jī)構(gòu)在整個PPP項目中應(yīng)該發(fā)揮‘財務(wù)結(jié)構(gòu)把門人’的作用。由于PPP項目本身的風(fēng)險結(jié)構(gòu)，金融機(jī)構(gòu)在項目中的資金風(fēng)險遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于投資人，采用通常的融資方法顯然是無法有效控制自身的風(fēng)險。措施不當(dāng)，還會將某個具體項目的風(fēng)險籍由擔(dān)保方式向其他領(lǐng)域延伸，并不符合防范整體風(fēng)險的要求。目前在已落地的PPP項目中，只有10%左右的項目采用了有限追索權(quán)的方式(編者注：國際項目融資的專業(yè)術(shù)語。即債務(wù)人無法償還銀行貸款時，銀行只能就項目的現(xiàn)金流量和資產(chǎn)對債務(wù)人進(jìn)行追索)這表明金融機(jī)構(gòu)整體對于PPP項目的風(fēng)險把控和能力建設(shè)還不完善”，王衛(wèi)東說。“(對于PPP項目的融資模式)要改變傳統(tǒng)的只看誰還錢，而是更著重關(guān)注錢從哪里來。還錢的來源和基礎(chǔ)是什么，績效考核對資金來源的影響程序等等。因此，從這個角度來看銀行和金融機(jī)構(gòu)不能將項目是否入庫或者是否是示范項目作為為PPP項目提供融資的簡單條件，而是要回到項目和合同中去，承擔(dān)起作為PPP的參與方之一把控項目相關(guān)風(fēng)險的責(zé)任，同時提升風(fēng)險把控的水平和能力?！?br />  
      上海浦東發(fā)展銀行PPP中心副主任鄭大衛(wèi)告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》,作為金融機(jī)構(gòu)，一般要從收益、風(fēng)險、流動性等角度來判斷每個具體項目。PPP項目因為周期長、結(jié)構(gòu)復(fù)雜,對金融機(jī)構(gòu)來說要求更高，具體項目的融資要評估還款來源。對于一些相對優(yōu)質(zhì)的項目可做成有限追索項目融資，要實現(xiàn)真正的項目融資，需要銀行不斷提高專業(yè)能力，對項目全生命周期的收入來源充分評估，但是這個過程不是一蹴而就的。
 
      鄭大衛(wèi)舉例，從防風(fēng)險的角度來看，如果采用有限追索項目融資，一旦項目失敗，銀行面臨的風(fēng)險更大。如果不是采用有限追索項目融資，比如某個上市公司的PPP項目失敗后，還可以對上市公司其他的收入進(jìn)行追償。
 
      “國外的項目采用有限追索的融資方式較多，前提是一是項目質(zhì)量較好，另外銀行的專業(yè)能力比較高，法制環(huán)境也相對完善?！编嵈笮l(wèi)說，“如果項目出庫，就不能納入預(yù)算，項目還款就會存在問題，導(dǎo)致項目提前中止的時候需要社會資本和地方政府按照契約協(xié)商解決，確保還款來源持續(xù)下去，避免半拉子工程。”
 
      “對于PPP 的認(rèn)知，不應(yīng)把它看成是融資的手段，變成有錢的地方不愿意干，沒錢的地方特別積極。PPP是提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率的工具。采用PPP的方式，通過市場化的手段有利于公共服務(wù)體質(zhì)增效。當(dāng)前部分地區(qū)財力有限，建議在國家大力倡導(dǎo)的環(huán)保、精準(zhǔn)扶貧、幸福產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等領(lǐng)域內(nèi)優(yōu)先實施PPP項目”，鄭大衛(wèi)說，“在市場上一片轟轟烈烈的時候，需要一些冷靜和理性的思考。在遇到規(guī)范和出庫的時候，需要多一點樂觀和積極的堅持?！?br />  
2018年P(guān)PP改革會有哪些新動作?
 
      4月19日，文化旅游部和財政部共同發(fā)布了《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》(文旅旅發(fā)﹝2018﹞3號)(以下簡稱“《意見》”)。
 
     《意見》表明在全面貫徹黨的十九大和十九屆三中全會精神的指導(dǎo)下，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，PPP工作堅持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，堅持新發(fā)展理念，按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持以旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，緊扣人民日益增長的旅游美好生活需要和不平衡不充分的旅游業(yè)發(fā)展之間的矛盾，大力推動旅游業(yè)質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。
 
      北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司首席執(zhí)行官肖光睿告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》這是繼上一次2017年8月，財政部、民政部、人力資源社會保障部發(fā)布《關(guān)于運(yùn)用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》(財金〔2017〕86號)后，時隔8個月，中央部委再次聯(lián)合發(fā)布行業(yè)指導(dǎo)意見，向市場充分釋放了清晰的信號，明確了中央推廣PPP模式的決心和信心，通過對PPP項目的清理規(guī)范，將會保證行業(yè)更加持續(xù)健康的發(fā)展，真正達(dá)到改善公共產(chǎn)品供給和提升公共治理能力的作用。
 
      “隨著越來越多的項目進(jìn)入到執(zhí)行期，執(zhí)行期的管理，將是一個重點，同時也是目前政策和管理機(jī)制相對缺乏的一個盲點”，肖光睿說，“下一步如何在借助大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)管理的基礎(chǔ)之上，完善項目執(zhí)行階段的管理辦法，確保萬億級的PPP項目能夠順利實施并達(dá)到提質(zhì)增效和提升公共治理能力的目的，應(yīng)是當(dāng)前和下一階段的重點。從中央和地方PPP的監(jiān)管層，地方政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及項目公司三個維度，對PPP項目全生命周期的質(zhì)量風(fēng)險績效造價預(yù)算等方面制定相應(yīng)的管理辦法?！?br />  
      《中國經(jīng)濟(jì)周刊》從財政部PPP中心獲悉在接下來的2018年，還將重點推進(jìn)制度建設(shè)，夯實PPP法治化基礎(chǔ)。另外，PPP標(biāo)準(zhǔn)化合同、績效管理、風(fēng)險管理等制度也在推進(jìn)過程，以進(jìn)一步優(yōu)化PPP發(fā)展的制度環(huán)境，防范化解PPP帶來的相關(guān)風(fēng)險。各方將合力推動PPP模式與“一帶一路”、“脫貧攻堅”、“生態(tài)環(huán)保”等國家重大戰(zhàn)略結(jié)合，發(fā)揮PPP模式更大的治理作用和實踐價值。